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关键词:农民负担 三农问题 农村税费改革 社会公共品 一、农民负担的本质 （一）农民负担一般性界定的误区。 根据国务院出台的《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，农民承担的费用不得超过农民人均纯收入的5%。从这个规定可以看出，农民负担实际上是被界定为这样一个概念：农民负担是农民实际支出与收入的比例。其中包含了以下几个内容： 1、农民承担费用的合法性得到了认可，即农民承担的费用是为了解决包干到户后一家一户不能解决的一系列应该由政府和集体兴办的公益性事业的经费缺口。这个可以从“三提五统”的具体项目就可以看到，既包括了生产性建设部分也包括了文教卫生和社会保障以及事业管理费用等非生产性部分。 2、农民承担费用和劳务的合理性得到了界定，即5%界定以及对义务工和劳动积累工的数量限制。只要在这个范围内的即是合理的。 3、农民承担费用和劳务的管理与控制权得到了明确。即建立农民负担预决算制度，由乡级人民代表大会在年初通过预算后报县级减负部门审批后执行，年底再对农民承担的劳务和费用进行决算。同时，各级减负部门还要开展经常性的审计进行监督与控制。 4、农民负担的所有权与农村资产的关系得到了明确。即“三提”的所有权与使用权是农村集体经济组织，而农村集体经济组织是农村集体资产特别是农民承包土地的所有者，所以，农民负担还具有“地租”的性质。资产的所有者通过农民负担实现了集体资产的所有权。 以上内容就是农民负担监督管理制度设计的基本框架。在它的背后存在着这样一个假设：农民负担只要控制在农民可以接受的范围内，农民就是满意的。但是，就是这样一个制度设计在实行以后却依然存在一系列问题：首先是农民人均纯收入的界定存在相当大的困难，虽然农业部出台了相关报表体系，但是在执行中，农民人均纯收入的指标仍然与现实有差距。这是导致农民负担监督管理工作中对合同内负担监督失控的重要技术因素。其次是对合同外负担没有进行界定，导致农村“三乱”泛滥，成为加重农民负担的重要途径。正是各种农村“三乱”现象屡禁不止，导致了农民负担问题的日益严重，促成了中央下决心进行农村税费改革。显然，农民负担的制度设计是有问题的。对农民负担失去控制固然存在许多技术因素，但是，农民负担制度设计的立足点的错误是造成制度失败的根本原因。因此，农民负担的一般性界定是有问题的，这样一个概念存在着对农民负担理解上的严重失误，或者说这种界定显然没有抓住问题的本质，导致了在此基础上的制度设计的失败。如果我们用农民负担一般性界定的概念对中国共产党的执政历史进行考察，可以进一步看出这种界定显然是无法对有关现象作出合理的解释的。 在中国共产党的执政历史上，如果用农民负担的一般性概念进行考察，显然农民负担最重的时候应该不是在改革开放以后，恰恰是在革命战争时期。那个时候，农民可以把种子粮都献给革命军队，可以把主要劳动力——丈夫、儿子送上战斗的前线，可以为保护革命干部献出自己的生命… …但是，他们毫无怨言，反而满腔热忱地支持革命事业和土地革命战争，成为中国历史上最为壮观的景致，至今仍然让人无法释怀。可是，改革开放以后，农民富裕了，生活好了，手头有点余钱剩米了，这时候要老百姓出点钱兴办公益事业倒成了问题了。难道现在的老百姓付出的代价与牺牲会比土地革命战争时期的大吗。因此，以农民负担占农民收入的比例为依据来衡量农民负担是否过重，并据此判断农民满意程度的方法显然是有问题的。这就是关于农民负担问题在认识上的一个误区。 （二）农民负担问题的本质含义。 农民负担从征收与上缴的角度看主要涉及政府与农民两个方面。政府征收税费的目的是要为农民提供社会公共品。经济学中一个重要的命题就是，经济活动的外部性导致了正常物品的短缺。即基本经济单位在生产物品的过程中由于无法收回全部收益（正外部性），企业和个人因无利可图而不会生产这类物品，从而导致这类物品短缺。另外，有些产品在生产的过程中存在成本外溢，非生产单位和个人为生产这类物品的企业或个人支付了成本（负外部性），因而需要对生产这类物品的单位进行限制。外部性是导致市场失灵，诱发物品短缺，从而影响正常经济秩序的重要原因。政府就是为了纠正外部性而建立的，政府纠正外部性的行为就是向社会提供社会公共品的过程。同时，政府生产公共品是要支付成本的，支付成本所需的资金来源就是税收。这就是政府存在的理由，是财政产生的根源和目的。公民上缴税收的目的是为了获得政府提供的社会公共品。社会公共品的生产是否经济合理即公民在与政府进行交易的过程中是否遵循了公平合理的原则是影响公民缴税积极性的重要因素。如前所述，农民负担的合法性是建立在通过收取费用为农民提供一家一户不能解决的一系列公益事业的基础之上的。其中明显存在一个交易的过程，即农民提供税费换取政府提供的社会公共品。如果我们用交易的概念来解释中国共产党执政历史中的一系列现象，那么一切将迎刃而解。 1、在革命战争时期，农民宁愿忍饥挨饿直至流血牺牲也要支持党领导的军队，党领导的事业。那是因为生活在水深火热中的广大群众知道，只有依靠共产党的领导，推翻剥削阶级，推翻各种压迫人民的的制度，才能求得解放。中国共产党的伟大和英明就在于看到了广大人民群众的要求，顺应了时代发展的潮流，勇于担当历史赋予的重任，领导全国人民，经过艰苦卓绝的斗争，取得了新民主主义革命斗争的胜利。广大的人民群众，尤其是生活在社会最底层的农民知道，为了获得建立新社会、翻身求解放的这样一种社会公共品，付出什么样的代价都是值得的。所以，才有了那一幕幕动人壮观的历史场景。 2、建国初期，新生的人民政权面临着巩固新政权和建设新中国的任务。这两个任务都要求实现以冶金、机械制造和兵器工业等重工业为代表的工业化。可是在一个贫穷落后的以农业为基础的国民经济体系内实现这个目标，加之帝国主义的野蛮封锁，工业化所需的巨额资金来源只能是农业生产的剩余。因此，经济制度的设计目标就是尽可能的募集到资金投入工业化。但是，土改后，土地分到了千家万户，政府面临着征税成本高昂的问题——与众多农民进行交易的成本太高，显然，政府与农民之间的交易是无法完成的。为了降低交易成本，就需要建立一个中介机构作为政府与农民之间的桥梁，完成交易。人民公社的建立，正好是这样一种中介机构。人民公社作为一个政社合一的机构，农户镶嵌在其中，由集体按照国家计划统一组织生产和生活，同时通过统购统销将剪刀差产生的农业剩余稳定地转移到工业部门中去。其间农业为工业化提供了巨额积累。此外，为增加积累还必须压缩消费，为此制定了严格的城乡分隔的户籍管理制度，限制农村劳动力向城市的转移，形成了独特的二元社会结构。在这种制度建立的初期，广大群众与中央一道，都是为了得到富民强国的这样一个社会公共品，所以，制度变革付出的代价较低。 3、随着农业剩余不断被“低价”转移出去，农业生产的微观经济单位的积极性受到了极大的打击，导致了农业生产的萎缩。国家为完成实现富民强国的目标所需的资金反而愈加匮乏，国民经济需要再次做出调整和充实。农民需要打破大锅饭对自身利益的影响，国家需要摆脱计划体制对国民经济发展的约束，缓解财政压力。大家在此时都需要同样的公共品——制度创新，由此开创了改革开放的新时期。家庭联产承包责任制的实行，激发了广大农民的生产积极性，极大地促进了国民经济的发展和提高。但是，随着大包干的普遍实行，土地再次分到了千家万户，政府与农民进行交易的问题再度暴露出来。于是，以降低交易成本为设计目标的人民公社制度模式在农村基层得以延续。农村集体经济组织仍然是一个政社合一的框架，不仅作为集体资产的代表管理社区内农户的生产，更重要的是作为政府在基层的延伸，执行政府职能。同时，由于行政体制改革的滞后，政府职能的无限扩大又导致了政府扩张，政府运作经费的不足愈加明显，财政缺口逐步扩张。向农民收取各种费用弥补财政资金的缺口就成为了一种现实的选择。本来作为支付公共品成本的“三提五统”演变为以弥补政府财政缺口和缓解部门运转资金紧张为目的的农村“三乱”行为。这时，一方面，包干到户后承办公益事业的主体由于人民公社事实上的解体而消失，另一方面，作为生产公共品的资金又被政府平调弥补财政缺口，农村中社会公共品更加匮乏，农民群众的意见很大。农民负担问题呈现愈演愈烈的趋势。此外，经过改革开放和现代化建设，国民经济有了很大的发展，农业在国民经济中的比重已经大幅下降。同时，随着社会主义市场经济体制得到确立，农业在国民经济中的地位从一个提供农业剩余发展非农产业的基础性部门演变为在统一大市场中，通过市场竞争赚取社会平均利润的生产部门和市场主体。制度创新再次成为新的公共品需求，农村税费改革应运而生。 综上所述，可以得出农民负担的涵义如下：农民负担过重说明农民为获得政府提供的社会公共品付出的代价太高。农民负担是一个交易的概念，农民负担问题的本质是一个财政问题。 二、农村税费改革的难点和热点问题起源于公共部门与私人部门的利益冲突 农村税费改革过程中，各种问题随着工作的推进而逐步暴露了出来。从表面上看，这些问题纷繁复杂，很难让人理出头绪，既是农民反映的热点问题也是困扰广大税改工作者的难点问题，成为政府和农民共同关注的焦点。但是，笔者认为，完全可以用一个线索将它们理清楚，那就是，这些问题都是由于公共部门与私人部门的利益冲突引发的。我们可以通过考察农村税费改革的政策与实务进行分析与解答。 （一）农村税费改革的制度框架设计 1、农村税费改革的目标。农村税费改革是在农村“三乱”愈演愈烈，农民负担逐步加重，制约农民负担加重的制度约束失效的背景下开始的，这就决定了改革的首要目标是减轻农民负担。因此农村税费改革的目标定位于“三个确保”，即确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织的正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。 2、农村税费改革的主要内容。农村税费改革的主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一个改革”即：取消乡统筹费，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。对应于农村税费改革的主要目标，我们可以看出，通过这几个主要内容的落实，一是切断了向农民征收费用的非正常渠道，二是通过改革，切实降低农民承担劳务和费用的数量，三是通过改革使用办法等措施加强资金的管理和使用，确保资金来源能够用于为农民服务的事业。 3、为确保农民负担得到切实减轻，保证顺利推进改革工作，降低改革成本；就必须让广大农民群众切实感受到改革带来的实惠和好处，调动农民参与改革的积极性。因此，在具体操作中对计税要素的确定作了一系列的规定。主要是依据公开、公平、公正的原则，合理确定计税土地面积、计税常年产量等计税要素。要求在此过程中要征求农民的意见，要有农民群众的参与，有关数据要向群众公开，接受群众的监督，得到群众的认可。 4、为了确保乡镇机构和村级组织的正常运转，确保农民义务教育的经费的正常需要，同时也是为了调整中央与地方的利益分配格局，促进地方政府落实改革措施，中央财政拨出专款对地方财政实施转移支付，弥补改革后的经费缺口。 5、 强调了农村税费改革的重要性、复杂性和艰巨性。要求税改工作要加强领导，树立系统工程的意识，对各级各部门的工作要突出重点，统筹兼顾，相互配合，共同完成税改工作任务。对税改工作的配套措施进行了规定，即精简基层政府职能和机构，加强基层税收征管力度，清理涉农收费文件和项目等[1] [2] [3] [4] 下一页 本文来自网路，源出处已不明，转载仅出于传播目的. 若侵犯您的权益，请来函告知 文章录入：admin
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